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城市贫困形成路径及应对

郭宇畅谷明远(河北大学)

2000年以来,我国城市低保人数大幅度增加,2000年低保人数为402.6万人,2011年增加到 1170.7万人,年增长率高达 190.8%。2002-2009年,我国城市低保人数在波动中逐渐增加,并多年保持着2000多万人的庞大数量。2009年后人数逐渐减少,并连续六年为负增长。截至2017年9月,全国城市最低生活保障人数为1324.4万人,并依然呈现逐渐减少的趋势。

从各级财政支出水平来看,2002-2013年我国城市低保财政支出连年增加,从2002年的108.7亿元增长到2013年的756.7亿元。随着我国经济发展水平的不断提高,城市低保人均补助水平也在不断提高,从2002年的每人每月52元增加到2011年的240.3元,增加了3.6倍,2012年人均补助水平为239.1元。尽管较前年有所降低,但此后又处于不断增加的状态。 2016年我国城市低保人均补助标准为每人每月494.6元,较上年增长9.6%。

从我国城市低保群体构成方面来看,全国城市低保群体共有1324.4万人,其中女性有5817816人,残疾人为1585859人(重度残疾人为328526人),老年人有2365849人,成年人有8677127人,在职人员有196545人,灵活就业人员有2722397人。登记失业人员有1725377人,未登记失业人员有1725377人,未成年人为2200868人。在城市低保群体构成中,成年人占比29%,女性占比20%,是城市低保群体的重要组成部分。

我国城市贫困的形成路径

经济与行业发展水平差异。我国城市贫困人口分布与该地区的经济发展水平具有很大的关系。城市贫困人口分布呈现中部、西部、东部三级递减排列。由于东部经济发展水平高,改革开放较早,贫困人口少,中部、西部地区经济发展水平较低、自然环境恶劣等其他原因,加剧了该地区的贫困程度和范围。

根据2015年城镇行业平均工资数据显示,金融和信息传输、软件、信息服务技术行业居前两名,住宿餐饮业为倒数第二。由此可见,在一定条件下,工资收入和知识技术水平是呈正相关的。知识技术水平低的劳动者只能从事工资收入较低的工作,收入勉强维持家庭的基本生活,没有多余的收入空间接受相关培训提高劳动技能,因此陷入贫困的恶性循环。

经济体制改革与产业结构调整。经济体制改革是造成城市贫困的历史性原因。建国初期,我国实行“广就业、低工资”的就业保障政策,隐性失业现象突出。 20世纪90年代,国有企业改革打破了统包统分单位保障体系,与就业相联系的福利保障时代结束。由于城市人口通过参加社会劳动赚取工资收入,失去工作也就失去了换取生活资料的资本,而且他们没有农民的土地作为最后保障,下岗意味着陷入贫困的境地。尽管政府采取多种措施保障职工基本生活,但由于财力有限等多种原因导致城市企业人口大量下岗,贫困人口急剧增加。

近年来,我国正在推行化解产能过剩的任务,落后企业分流职工数量较大,就业压力大幅度增加。在劳动年龄人口中,有一部分是因各种原因失业、年龄在40-50岁的人员,由于他们年龄较大,劳动技能落后,且剩余劳动年龄较短,到社会重新接受技能培训的成本较高,极有可能因为产业结构调整升级陷入贫困。

医疗、教育致贫。因病返贫、因病致贫也是造成城市贫困的重要原因。许多城市贫困家庭由于家庭收入水平较低,生活质量低,其患病概率要远远高于其他正常家庭收入的家庭。此外,在家庭成员中如果有一人患重大疾病或者其他疑难杂症,医药费支出巨大,其他家庭成员也无法进行正常工作获取劳动收入,并因此背上沉重的包袱,陷入贫困的境地。

教育贫困也是产生城市贫困的原因之一。现代社会教育资源配置不均衡,频频出现天价“学区房”和高额择校费,给普通家庭造成了沉重负担,对贫困家庭更是雪上加霜。此外,教育贫困极易形成贫困的代际传递,因此要格外重视因教育导致的城市贫困问题。

特殊原因贫困。根据2017年9月数据显示,我国低保群体中有1585859人是残疾人,占比5%,其中重度残疾人为328526人,占比1%。

首先,城市贫困人口中有一部分是因各种原因致残的残疾人。残疾人群体不仅在身体健康方面劣于常人,而且缺乏政治影响力和人力资本,心理敏感程度高,在就业中处于不利的地位,只能从事一些简单劳动养家糊口,陷入贫困。

其次,现在社会正处于转型时期,大批劳动力涌向城市,由于二元分割的城乡体制和户籍限制,外来务工人员无法享受完善的社会保障体系,再加上文化程度较低,所从事的工作大多为体力等技术含量较低的工作,就业难度大而处于社会的中下层,也成为城市中的弱势群体。

最后,除了残疾人群体、弱势群体之外,社会中还存在一部分因犯罪的劳教、劳改同城人员。他们与社会脱节时间较长,不仅要重新适应社会,还可能遭遇就业歧视,成为城市贫困中最容易被忽视的边缘群体。

城市贫困的应对举措

加大财政支持力度。政府在缓解贫困方面负有不可推卸的责任。在城市低保资金来源方面,应以政府财政为主体,非政府力量为补充的多元化资金来源渠道,大力鼓励社会力量参与其中,扩宽资金来源;对于中央财政,应加大对中西部贫困地区的投入力度,提高资金使用效率与透明度,确保专款专用,缩小区域差距;地方财政也应划拨资金扶持地方经济发展和保障贫困地区人口生活。对于老工业基地和资源型城市应加快产业结构优化调整和升级改造,培育新兴经济增长点,承接因淘汰落后产能所形成的城市失业人口。在城市低保资金的使用方面,应建立物价上涨与城市低保补助的动态调整机制,根据本地经济增长实际状况,适当调整最低生活保障水平以保证其基本生活需求。

扩宽社会化职工安置渠道。为积极稳妥做好下岗职工安置问题,应制定系统性方案做好落后企业职工转岗安置工作。一方面需要政府出台并细化职工安置的政策措施,加大支持力度,拓宽社会化职工安置渠道;另一方面,高能耗等产能过剩的企业要加大产业升级和技术改造力度,尊重企业职工民主权利,加快企业结构调整和内部分流速度,拓宽企业内部转岗分流渠道。首先,国家及各级城府应根据企业实际情况实行差别化奖补政策。在安排中央专项奖补资金时,中央财政应完善相关配套措施,加大对经济欠发达且职工安置任务繁重地区倾斜力度,加大奖补资金支持力度,更多考虑企业实际经营情况、安置人数等,重点支持困难地区、企业做好职工安置工作。

其次,省、市各级政府也应设立专项基金,通过拓宽省级配套奖补资金、市县专项资金、企业自筹资金等多种渠道,多渠道筹集去产能专项资金,并制定相关企业欠缴社保费和经济补偿金、社保接续政策等,降低企业社保费率,基金缺口由财政给予补贴。

最后,在化解过剩产能过程中应给予企业一定的税费减免措施,减轻税费负担,并降低相关产品增值税税率,扩大抵扣范围,给予企业差别化信贷支持政策,确定需要扶持企业的具体标准,明确扶持目录。

推行“最低生活保障+分类救助”的救助方式。针对各种原因陷入贫困的城市低保家庭,应创新扶贫方式,根据其具体贫困原因、类型乃至贫困程度在实施最低生活保障制度上给予不同的救助即推行“最低生活保障+分类救助”的救助方式。

针对因病致贫、因病返贫的城市贫困人口,应完善医疗救助体系,实现医前救助、医中救助与医后救助,提高贫困群体救助水平与救助成效;此外,应加大政府财政对医疗救助的投入力度,增加对医疗机构的给付救助资金,形成“第三方”付费模式,减轻贫困群体压力,有效缓解因病致贫、因病返贫问题现象的出现。

教育扶贫也是解决城市贫困问题的重点所在。中央和各级地方政府要严格按照划片入学原则,避免过高的择校费和学区房给贫困家庭带来沉重负担;要提高教育公平性,利用信息技术等科技手段合理配置教育资源。此外,不仅要解决当代贫困家庭的教育问题,更要防止教育致贫的代际传递,防止贫困文化烙印。

提高就业能力和技能。在城市贫困人口中,有相当一部分是处于适龄劳动人口、具有劳动能力和劳动意愿的失业者。因此,解决适龄劳动人口的失业问题、提高贫困人口的就业竞争力成为解决城市贫困问题的重中之重,而解决失业问题的关键在于采取积极的就业政策,加大对劳动者人力资本建设的投入力度,提高劳动者就业能力和技能,增加就业的稳定性。

对于具有一定劳动能力的劳动者,人力资源与社会保障部门应积极出台相关有利于劳动者再就业的优惠政策与措施,加大职业培训、介绍力度,建立以政府为主导、社会参与其中的就业培训体系,并实施有针对性、高效率的职业培训,提高劳动者素质和市场竞争能力。

此外,针对就业歧视现象及劳动力市场不健全等特点,政府相关部门应该采取措施规范就业环境,一方面要加大对企业的监督力度,保护特殊群体的合法就业权益,加大执法与惩罚力度,对那些依然无视法律、违规操作的企业给予罚款或者行政处罚;另一方面对劳动者应加大劳动法及相关劳动政策的宣传力度,全面提高劳动者素质,尤其是提高劳动者的法律意识和权利保护意识,保护其合法权益不受到侵害。

——摘自2018年8月31日《改革内参》P.4